2013年(nián)以來，全國(guó)海關統一(yī)部署查處加工(gōng)貿易渠道棉花走私、違規行為(wèi)，查獲一(yī)大批走私棉花刑事(shì)案件(jiàn)，部分案件(jiàn)陸續進入司法訴訟程序。海關和司法機(jī)關依法查處走私棉花案件(jiàn)，應當予以支持。但是，在此過程中一(yī)些法律争議問題沒有及時有效地解決，導緻出現執法機(jī)械化、打擊擴大化、執法手段過于嚴苛的情況，對國(guó)内棉紡産業(yè)的生(shēng)存和發展帶來嚴重負面影響，甚至“一(yī)定程度上(shàng)造成紡織企業(yè)的恐慌，經營信心受挫。”
筆者建議，海關執法機(jī)構、人民(mín)檢察院、人民(mín)法院應當充分考慮此類案件(jiàn)發生(shēng)的政策背景、棉紡加工(gōng)工(gōng)藝特殊性、棉紡産業(yè)的社會(huì)貢獻，以及當前國(guó)内經濟面臨的嚴峻挑戰，努力實現執法、司法的政治效果、法律效果和社會(huì)效果相(xiàng)統一(yī)。
一(yī)、打擊棉花走私案件(jiàn)行業(yè)影響突出，社會(huì)效果不佳，法律争議突出，應當引起重視
2013年(nián)以來，全國(guó)海關統一(yī)部署查處加工(gōng)貿易渠道棉花走私、違規行為(wèi)，查獲一(yī)大批走私棉花刑事(shì)案件(jiàn)。其中，2014年(nián)查辦棉花走私刑事(shì)案件(jiàn)52起，案值25億元，涉案走私棉花16．41萬噸（注：依據海關總署新聞通(tōng)稿），筆者估計涉及棉紡織企業(yè)逾百家。2015年(nián)，這一(yī)行動仍在持續深入，海關查辦走私棉花案件(jiàn)數量不斷增長(cháng)，筆者估算(suàn)涉及棉紡企業(yè)已超過200家，其中數十家企業(yè)高(gāo)管人員(yuán)被逮捕關押。此外，還(hái)有部分企業(yè)因為(wèi)棉花加工(gōng)貿易中的串料等違規行為(wèi)受到(dào)稽查或行政處罰，有的企業(yè)被要求一(yī)次性補繳稅款上(shàng)億元。
随著(zhe)案件(jiàn)查辦工(gōng)作的持續深入，對棉紡行業(yè)的影響日益突出。受到(dào)棉花政策和市(shì)場行情影響，國(guó)内棉紡産業(yè)本已舉步維艱，相(xiàng)關案件(jiàn)查處對棉紡産業(yè)造成了進一(yī)步的巨大傷害，部分企業(yè)因此停産，甚至進入破産程序。例如，山東煙(yān)台某企業(yè)2014年(nián)涉案被查，企業(yè)負責人被逮捕關押，2015年(nián)7月(yuè)公司宣告破産；河南(nán)上(shàng)蔡某企業(yè)2015年(nián)涉案被查，企業(yè)負責人被逮捕關押，企業(yè)随即停産，數百名工(gōng)人（其中包括數十名艾滋病人）失業(yè)。在中國(guó)棉紡織行業(yè)協會(huì)2015年(nián)會(huì)上(shàng)，棉紡企業(yè)對海關相(xiàng)關打擊行動怨聲載道，朱北(běi)娜會(huì)長(cháng)亦含蓄指出，打擊加工(gōng)貿易渠道棉花走私案件(jiàn)，“一(yī)定程度上(shàng)造成紡織企業(yè)的恐慌，經營信心受挫。”
伴随案件(jiàn)查辦工(gōng)作的持續深入，相(xiàng)關法律争議也日益突出。銷售保稅棉花是否應當一(yī)律認定為(wèi)走私？利用外購成品核銷棉花加工(gōng)貿易手冊是否應當認定走私？對走私棉花一(yī)律按照(zhào)58.2%的綜合稅率計算(suàn)偷逃稅額是否合理？擅自(zì)銷售保稅棉花後，棉紗“保稅區一(yī)日遊”過程中繳納的進口稅是否應當扣除？對涉案棉紡企業(yè)及企業(yè)管理人員(yuán)，是否應當從(cóng)寬處罰，以及如何從(cóng)寬處罰？在案件(jiàn)查辦工(gōng)作中，各地司法機(jī)關對上(shàng)述問題的理解與把握存在較大差異。有的地方一(yī)定程度上(shàng)存在機(jī)械執法、片面執法、打擊擴大化、措施過于嚴厲等問題。
二、執法、司法中應當充分考慮相(xiàng)關政策背景、棉紡工(gōng)藝特殊性、産業(yè)社會(huì)貢獻以及當前經濟形勢
筆者認為(wèi)，海關、人民(mín)檢察院、人民(mín)法院依法嚴厲打擊走私，以此規範棉花加工(gōng)貿易經營秩序，以維護國(guó)家進出口經營秩序，保護國(guó)内棉花種植産業(yè)，避免國(guó)家稅款流失，對此應當予以充分肯定。但是，國(guó)内棉紡行業(yè)出現大面積的加工(gōng)貿易違法、走私現象，除了企業(yè)自(zì)身的問題，背後蘊含著(zhe)更為(wèi)深層、複雜(zá)的經濟、社會(huì)問題，執法、司法工(gōng)作中應當予以充分考慮。
（一(yī)）充分考慮案件(jiàn)發生(shēng)的政策經濟背景和企業(yè)面臨的困難處境
自(zì)2011年(nián)以來，國(guó)家繼續對進口棉紗實行嚴格的數量限制，同時啓動實施棉花“三年(nián)臨時收儲”政策，每年(nián)收儲量達300萬噸，人為(wèi)減少國(guó)内棉花供應量約1/3，大幅拉高(gāo)國(guó)内棉花價格，内外價差最高(gāo)達到(dào)8000元。同時，國(guó)家對進口棉紗不設數量限制，對部分國(guó)家進口棉紗實行0稅率，導緻進口棉紗完稅後的價格甚至比國(guó)内棉花的價格還(hái)要低(dī)2000-3000元，國(guó)内棉紡企業(yè)的國(guó)際競争力大幅下(xià)降。企業(yè)原料成本大幅上(shàng)漲，加上(shàng)人工(gōng)、融資成本上(shàng)漲，棉紗出口困難，導緻國(guó)内紡織企業(yè)出現大面積虧損。據統計，2012年(nián)中期國(guó)内棉紡織企業(yè)虧損面達到(dào)40%，3萬錠以下(xià)紡紗企業(yè)減産、停産面接近50%。
2012年(nián)下(xià)半年(nián)，國(guó)家發改委為(wèi)滿足國(guó)内紡紗廠對棉花的需求，大量增發棉花加工(gōng)貿易進口配額，衆多(duō)棉紡企業(yè)此時開(kāi)始從(cóng)事(shì)棉花加工(gōng)貿易，原本就(jiù)在從(cóng)事(shì)棉花加工(gōng)貿易的企業(yè)也開(kāi)始擴大加工(gōng)貿易規模。由于企業(yè)經營虧損加劇，資金鏈條緊張，加上(shàng)棉紡行業(yè)本就(jiù)普遍存在工(gōng)藝性串料等情況，加上(shàng)多(duō)數棉紡企業(yè)不熟悉海關政策，部分企業(yè)因此走上(shàng)違法違規的道路(lù)。
（二）充分考慮棉紡加工(gōng)工(gōng)藝的特殊性和企業(yè)錯(cuò)誤認識的普遍性
在棉花加工(gōng)貿易中，企業(yè)一(yī)般按照(zhào)所取得的配額數量，按照(zhào)100%進口原料的标準申請加工(gōng)貿易手冊。但是，由于棉花是農産品，普遍存在外在質量和内在品質的差異。紡紗過程中，工(gōng)藝要求必須要把各種批次的棉花纖維進行搭配使用，以保證産品質量的穩定和生(shēng)産的連續性。中國(guó)棉紡織行業(yè)協會(huì)以及部分海關專家都曾指出，料件(jiàn)串換是加工(gōng)貿易企業(yè)經常不得已而為(wèi)之的行為(wèi)。對于串換後剩餘的保稅棉花，有的企業(yè)繼續用于生(shēng)産棉紗，之後随棉紗在國(guó)内銷售；有的則直接在國(guó)内銷售。
這一(yī)情形在棉紡行業(yè)已經存在二十多(duō)年(nián)，棉紡企業(yè)普遍存在錯(cuò)誤認識，以為(wèi)隻要能(néng)夠如數地出口棉紗、核銷加工(gōng)貿易手冊就(jiù)不會(huì)偷逃稅款，即使違法也隻是違反海關監管規定。而在以往執法過程中，海關也對此給予了較高(gāo)的寬容度，多(duō)數按照(zhào)違規或者補稅處理。這種普遍性的錯(cuò)誤認識，是走私棉花案件(jiàn)發生(shēng)的重要原因。
（三）充分考慮棉紡産業(yè)的社會(huì)貢獻和打擊棉花走私的政策初衷
我國(guó)是紡織工(gōng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)。棉紡織行業(yè)是我國(guó)重要的支柱性産業(yè)，也是勞動密集型産業(yè)，年(nián)産值約5萬億元，吸納就(jiù)業(yè)人數近2000萬人，為(wèi)國(guó)家經濟發展、人民(mín)群衆就(jiù)業(yè)做出了巨大貢獻。
我國(guó)的棉花政策，包括進口配額政策、棉花收儲政策等，大多(duō)以保護國(guó)内棉花種植業(yè)為(wèi)主要出發點，而往往忽略了棉紡産業(yè)的需求和利益。海關打擊加工(gōng)貿易渠道走私棉花，也以保護農業(yè)（棉花種植産業(yè)）發展為(wèi)基本出發點。
人民(mín)法院、人民(mín)檢察院、海關緝私機(jī)構在打擊棉花走私、保護棉花種植的同時，也應充分考慮大量棉紡織企業(yè)的生(shēng)存和發展，盡量避免對國(guó)内棉紡産業(yè)長(cháng)遠(yuǎn)發展造成嚴重不利影響。從(cóng)長(cháng)遠(yuǎn)來看(kàn)，如果棉紡行業(yè)出現衰落，必然也會(huì)影響到(dào)棉花種植産業(yè)的發展。
（四）充分考慮當前國(guó)内經濟形勢和棉紡行業(yè)面臨的嚴峻挑戰
當前，全球經濟依舊(jiù)處于深度調整之中，總體複蘇乏力，需求不振，前景仍不明朗；國(guó)内經濟面臨下(xià)行壓力，進出口總值下(xià)降。生(shēng)産型企業(yè)普遍反映訂單數量下(xià)降，融資困難，國(guó)内外競争激烈，企業(yè)經營普遍比較困難。
棉紡織行業(yè)面臨的形勢尤為(wèi)嚴峻。行業(yè)經濟增速較2014年(nián)進一(yī)步放(fàng)緩，紡織服裝産品出口下(xià)滑明顯。棉花行情和政策影響突出，國(guó)内棉花價格仍顯著高(gāo)于國(guó)際市(shì)場，國(guó)産棉品質下(xià)降，高(gāo)等級棉缺口擴大，儲備棉抛售及相(xiàng)關政策調整，增大市(shì)場風險。企業(yè)綜合成本提升壓力仍然突出，用工(gōng)成本保持10%的漲幅，中小(xiǎo)紡織企業(yè)融資困難，資金鏈條高(gāo)度緊張，部分企業(yè)生(shēng)存困難。
尤其是海關打擊棉花走私行動中的涉案企業(yè)，如果主管人員(yuán)被逮捕、判刑，加上(shàng)繳納巨額罰金，其生(shēng)存必然面臨極大困難。如果不給予從(cóng)寬處理，預計将有一(yī)批中小(xiǎo)棉紡企業(yè)因此而破産倒閉，即使勉強存活下(xià)來也将大傷元氣。
三、 關于辦理棉花走私案件(jiàn)有關法律問題的具體建議
針對當前加工(gōng)貿易渠道走私棉花案件(jiàn)執法、司法工(gōng)作中的有關法律問題，提出如下(xià)具體建議：
(一(yī))堅持刑法謙抑性原則，準确把握“擅自(zì)銷售保稅貨物(wù)走私”與“擅自(zì)調換、轉讓保稅貨物(wù)違規”行為(wèi)的界限，防止執法機(jī)械化、打擊擴大化的傾向
棉紡企業(yè)使用國(guó)産料件(jiàn)替換保稅棉花，并将結餘的保稅棉花在國(guó)内銷售，根據相(xiàng)關法律規定和海關執法實踐，既有可能(néng)涉嫌《刑法》第一(yī)百五十四條規定的“擅自(zì)銷售保稅貨物(wù)牟利”，構成走私犯罪；也有可能(néng)涉嫌《海關法》第八十六條規定的“擅自(zì)調換、轉讓”保稅貨物(wù)，屬于違反海關監管規定行為(wèi)。執法、司法中應當根據具體案情區分處理，不能(néng)一(yī)概而論，不能(néng)機(jī)械地認為(wèi)“隻要銷售了保稅棉花就(jiù)是走私犯罪”。
區分“擅自(zì)銷售保稅貨物(wù)走私”和“擅自(zì)調換、轉讓保稅貨物(wù)違規”，關于在于企業(yè)實施相(xiàng)關銷售行為(wèi)的目的，是否為(wèi)了“牟利”。《最高(gāo)人民(mín)法院、最高(gāo)人民(mín)檢察院、海關總署關于辦理走私刑事(shì)案件(jiàn)适用法律若幹問題的意見(jiàn)》(法【2002】139号)第十三條指出，“刑法第一(yī)百五十四條第（一(yī)）、（二）項規定的‘銷售牟利’，是指行為(wèi)人主觀上(shàng)為(wèi)了牟取非法利益而擅自(zì)銷售海關監管的保稅貨物(wù)、特定減免稅貨物(wù)。”根據這一(yī)文件(jiàn)精神，對于擅自(zì)銷售保稅貨物(wù)行為(wèi)，但不以“牟取非法利益”為(wèi)目的的，不能(néng)認定為(wèi)走私。
而從(cóng)棉紡企業(yè)加工(gōng)貿易違法案件(jiàn)具體情況來看(kàn)，部分案件(jiàn)中，棉紡企業(yè)擅自(zì)銷售保稅棉花，并非出于“牟取非法利益”的目的。其中，有的企業(yè)是因為(wèi)棉紗紡織工(gōng)藝需要，将保稅棉花與其他棉花串換使用，并将保稅棉花在國(guó)内銷售；有的企業(yè)是因為(wèi)進口棉花存在質量問題或者因為(wèi)生(shēng)産急需，使用其他棉花頂替保稅棉花進行加工(gōng)，并将保稅棉花在國(guó)内銷售；有的企業(yè)備案進口棉花、出口棉布，因為(wèi)車間停産、織布能(néng)力不足，為(wèi)了完成訂單，使用外購的棉布頂替出口，核銷加工(gōng)貿易手冊。
另一(yī)方面，多(duō)數情況下(xià)，棉紡企業(yè)串換所用的棉花與保稅棉花數量一(yī)緻、質量相(xiàng)近、價格基本相(xiàng)當，有的案件(jiàn)中企業(yè)用于串換的國(guó)産棉花甚至高(gāo)出加工(gōng)貿易進口棉花銷售價格數百元。除了正常的加工(gōng)費(fèi)用外，棉紡企業(yè)通(tōng)過上(shàng)述調換、銷售保稅貨物(wù)的行為(wèi)無法獲取任何非法利益，也不會(huì)導緻國(guó)家稅款流失。
綜上(shàng)，人民(mín)法院、人民(mín)檢察院、海關緝私機(jī)構在辦理加工(gōng)貿易渠道走私棉花案件(jiàn)過程中，對于銷售保稅棉花的行為(wèi)，應當區分具體情況處理。串換所用的棉花和保稅棉花基本符合“同品種、同規格、同數量、不牟利”要求的，不宜認定為(wèi)擅自(zì)銷售保稅貨物(wù)走私犯罪。
(二)堅持實事(shì)求是的原則，準确、合理評估加工(gōng)貿易渠道棉花走私的偷逃稅額，防止不當加重涉案企業(yè)責任
走私普通(tōng)貨物(wù)、物(wù)品罪侵犯的客體主要是國(guó)家對外貿易制度中的稅收征管制度，衡量其危害的主要指标是國(guó)家稅款受到(dào)的損失，也即走私行為(wèi)的偷逃稅額。這一(yī)稅款損失數額應當是國(guó)家在通(tōng)關環節客觀的實際稅收損失，而不應是主觀臆斷的、理論上(shàng)的損失數額。
當前，海關在對加工(gōng)貿易渠道走私棉花案件(jiàn)計核偷逃稅額時，直接以被擅自(zì)銷售的保稅棉花的完稅價格乘以配額外進口棉花的稅率（關稅40%、增值稅13%，綜合稅率58.2%）計算(suàn)。由此得出的偷逃稅額，令衆多(duō)涉案企業(yè)極為(wèi)不解，因為(wèi)這一(yī)數額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)通(tōng)過加工(gōng)貿易方式進口棉花實際節省的稅款數額。
在正常的棉花加工(gōng)貿易過程中，棉紡企業(yè)普遍采取棉紗“保稅區一(yī)日遊”的方式核銷加工(gōng)貿易手冊。即：企業(yè)将加工(gōng)貿易進口的棉花加工(gōng)成棉紗後出口至保稅區，之後再以一(yī)般貿易方式将棉紗報(bào)關進口，期間按照(zhào)棉紗的進口稅率繳納了相(xiàng)應關稅、增值稅。同時，企業(yè)向海關申請棉花下(xià)腳料内銷，補繳相(xiàng)應的關稅、增值稅。通(tōng)過這一(yī)過程，企業(yè)以棉紗的進口稅率，實現将棉花進口至國(guó)内并銷售的目的。其實際繳納的稅款約為(wèi)進口棉花價值的25%-30%，約為(wèi)無配額證進口棉花稅款的一(yī)半。
在加工(gōng)貿易渠道走私棉花案件(jiàn)中，涉案企業(yè)将進口的棉花在國(guó)内銷售後，也采取棉紗“保稅區一(yī)日遊”的方式核銷加工(gōng)貿易手冊。其中，有的企業(yè)使用其他棉花頂替加工(gōng)的棉紗開(kāi)展“保稅區一(yī)日遊”，有的則使用少量棉紗通(tōng)過保稅區循環多(duō)次出口、進口。但無論采取何種方式，涉案企業(yè)均繳納了手冊備案棉紗進口對應的關稅、增值稅，以及棉花下(xià)腳料内銷對應的關稅、增值稅。
執法、司法實踐中，對于上(shàng)述棉紗保稅區一(yī)日遊、棉花下(xià)腳料内銷過程中繳納的稅款是否應當從(cóng)偷逃稅額中予以扣除，各地司法機(jī)關做法不一(yī)，存在法律适用不統一(yī)、認定标準不明确的問題。例如，江蘇蘇州、山東威海等地的檢察機(jī)關在有關案件(jiàn)中已經将企業(yè)繳納的有關稅款予以扣除，但多(duō)數地方檢察院、法院仍在觀望政策風向。建議人民(mín)法院、人民(mín)檢察院和海關緝私機(jī)構研究出台相(xiàng)關意見(jiàn)，明确此類案件(jiàn)偷逃稅額計算(suàn)标準。
我們認為(wèi)，涉案企業(yè)所實施的擅自(zì)銷售保稅棉花行為(wèi)與棉紗保稅區一(yī)日遊行為(wèi)、下(xià)腳料内銷補稅行為(wèi)構成一(yī)個(gè)系統、完整的行為(wèi)過程，對此過程中的國(guó)家稅款損失，應當綜合加以考慮，不應片面計算(suàn)棉紗保稅區一(yī)日遊、下(xià)腳料内銷補稅都是整個(gè)犯罪行為(wèi)中不可分割的組成部分，不能(néng)将其割裂、孤立起，來看(kàn)。根據《中華人民(mín)共和國(guó)海關計核涉嫌走私的貨物(wù)、物(wù)品偷逃稅款暫行辦法》第二十九條規定：“在計核涉嫌走私的貨物(wù)偷逃稅款時，應扣除海關按照(zhào)走私犯罪嫌疑人的申報(bào)計算(suàn)的應繳稅款。”根據這一(yī)規定，涉案企業(yè)在棉紗保稅區一(yī)日遊、棉花下(xià)腳料内銷時繳納的稅款均應從(cóng)偷逃稅額中予以扣除。
(三)堅持寬嚴相(xiàng)濟的刑事(shì)司法政策，對涉嫌擅自(zì)銷售保稅棉花的生(shēng)産型企業(yè)依法予以最大限度的從(cóng)寬處理，防止出現企業(yè)破産、職工(gōng)失業(yè)的不利局面
棉紡行業(yè)是勞動密集型産業(yè)，一(yī)度面臨極為(wèi)艱難的政策困境和市(shì)場困境，導緻行業(yè)出現大面積虧損，很多(duō)企業(yè)都是勉強維持經營。一(yī)些棉紡企業(yè)出現擅自(zì)銷售保稅棉花行為(wèi)，固有自(zì)身法律意識不強、追逐非法利益的原因，也有企業(yè)經營極度困難、棉花收儲政策不合理、配額發放(fàng)機(jī)制不合理、行業(yè)内普遍性認識錯(cuò)誤等客觀原因。總體來看(kàn)，與以往多(duō)數走私犯罪案件(jiàn)相(xiàng)比較，加工(gōng)貿易渠道走私棉花案件(jiàn)中，涉案的生(shēng)産型企業(yè)違法的主觀惡性相(xiàng)對較小(xiǎo)。
2014年(nián)以來，随著(zhe)國(guó)家棉花收儲政策調整和國(guó)際國(guó)内棉花市(shì)場行情變化，随著(zhe)中央政府減稅、降費(fèi)、降息、放(fàng)寬彙率等一(yī)系列政策措施的實施，棉紡企業(yè)經營狀況有所改觀，但整個(gè)行業(yè)仍然處于非常困難的時期。
對于涉嫌加工(gōng)貿易走私的棉紡企業(yè)，如果給予高(gāo)額經濟處罰，将其高(gāo)管予以羁押，企業(yè)就(jiù)會(huì)面臨銀(yín)行撤回貸款、資金鏈條斷裂、企業(yè)無人管理的不利局面，甚至走向破産、倒閉，數以萬計的棉紡職工(gōng)面臨失業(yè)，甚至可能(néng)引發局部性金融風險，由此給國(guó)家、社會(huì)造成的損失，可能(néng)遠(yuǎn)甚于企業(yè)違法行為(wèi)對國(guó)家、社會(huì)造成的損失。
綜合考慮棉花加工(gōng)貿易違法案件(jiàn)中涉案企業(yè)的主觀惡性等實際情況，并為(wèi)避免出現企業(yè)大批破産、倒閉的不利局面，建議人民(mín)法院、人民(mín)檢察院和海關緝私機(jī)構在執法、司法中貫徹寬嚴相(xiàng)濟的司法政策，對有關生(shēng)産型企業(yè)予以最大限度的從(cóng)寬處理。具體包括：
第一(yī)、對涉案企業(yè)的主要管理人員(yuán)盡量避免适用羁押措施，以保持企業(yè)的正常生(shēng)産經營；
第二、對涉案企業(yè)的經濟處罰盡可能(néng)予以從(cóng)輕處罰，允許其緩繳或部分免繳罰金、追繳違法所得，避免涉案企業(yè)出現資金鏈斷裂情形；
第三、适當放(fàng)寬相(xiàng)對不起訴、免予刑事(shì)處罰的掌握尺度，對主觀惡性不大、違法情節較輕的企業(yè)，本著(zhe)懲罰與教育相(xiàng)結合的原則，依法予以不起訴或免予刑事(shì)處罰。