國(guó)務院于1997年(nián)發布施行的《中華人民(mín)共和國(guó)海關稽查條例》（以下(xià)簡稱《條例》），迄今已經19年(nián)，随著(zhe)海關監管業(yè)務量不斷增大，進出口企業(yè)對通(tōng)關便利的要求不斷提高(gāo)，海關有效監管和高(gāo)效運作的矛盾日益凸顯，迫切需要改革傳統監管模式，将集中力量實施口岸通(tōng)關監管調整為(wèi)分流部分企業(yè)（主要是高(gāo)信用企業(yè)）及其貨物(wù)到(dào)事(shì)前和事(shì)後監管環節來管理，緩解通(tōng)關監管的壓力，即實現海關監管的“前推、後移”。數據顯示，2015年(nián)監管進出口貨運量39.5億噸，這一(yī)數字與1979年(nián)至1998年(nián)間海關累計監管的進出口貨運量大體持平。
海關總署于2014年(nián)在其官網啓動了此次《條例》修改的公示。2016年(nián)7月(yuè)1日，國(guó)務院總理李克強簽署第670号國(guó)務院令，公布《國(guó)務院關于修改<中華人民(mín)共和國(guó)海關稽查條例>的決定》(以下(xià)簡稱“《決定》”)，自(zì)2016年(nián)10月(yuè)1日起施行。
一(yī)、總則修訂部分
（一(yī)）明确海關對海關監管貨物(wù)的稽查期限。首先，為(wèi)了與上(shàng)位法《海關法》第45條規定[1]的内容保持一(yī)緻，《決定》将“在保稅貨物(wù)、減免免稅進口貨物(wù)的海關監管期限内及其後的3年(nián)内”納入海關稽查期限；其次，在海關實際執法過程中，大量的違規、走私案件(jiàn)線索是在超出貨物(wù)監管期限的3年(nián)内被海關發現的，因此《決定》“其後的3年(nián)”作為(wèi)海關稽查期限的組成部分，有其必要性。由于稽查期間的延展，也就(jiù)意味著(zhe)企業(yè)的風險期間延長(cháng)。
（二）明确海關的稽查對象。《決定》将海關的稽查對象由“與進出口活動直接相(xiàng)關的企業(yè)、單位”修訂為(wèi)“與進出口貨物(wù)直接相(xiàng)關的企業(yè)、單位”，也是為(wèi)了與上(shàng)位法《海關法》第45條規定的内容保持一(yī)緻。上(shàng)述修訂進一(yī)步限定了海關的稽查範圍，由于“進出口活動”相(xiàng)對于“進出口貨物(wù)”範圍更大，實踐中海關稽查可能(néng)為(wèi)便于執法，而對“進出口活動”作任意擴大的解釋，将一(yī)些與進出口活動間接相(xiàng)關的企業(yè)納入稽查對象，如境内A企業(yè)進口設備後，由境内B企業(yè)向外支付特許權使用費(fèi)，在此次修訂後，B企業(yè)應當被排除在稽查對象之外，律所可為(wèi)企業(yè)提供稽查對象的甄别服務。
（三）拓展了海關稽查範圍。《決定》規定，海關根據稽查工(gōng)作需要，可以向有關行業(yè)協會(huì)、政府部門(mén)和相(xiàng)關企業(yè)等收集特定商品、行業(yè)與進出口活動有關的信息。該修訂内容，增加了對海關稽查具有保障和支撐作用的基礎性措施，拓寬了信息渠道，比如企業(yè)在進出口活動中涉及在不同行業(yè)的活動，以及其他行業(yè)的信用管理可能(néng)會(huì)成為(wèi)企業(yè)風險程度高(gāo)低(dī)的重要因素，如檢驗檢疫部門(mén)為(wèi)企業(yè)設置AA、A-D的5個(gè)管理級别，國(guó)稅部門(mén)與工(gōng)商部門(mén)為(wèi)企業(yè)設置A-D的4個(gè)管理級别，外彙管理部門(mén)為(wèi)企業(yè)設置A-C的3個(gè)管理級别，依據管理級别的不同，對企業(yè)采取最優便利、常規管理和重點監管等不同的管理措施。這就(jiù)要求企業(yè)在和所有涉外相(xiàng)關的行業(yè)或上(shàng)下(xià)遊企業(yè)保持高(gāo)度的信息一(yī)緻性。
二、賬簿、單證等有關資料的管理
（一(yī)）延長(cháng)企業(yè)單證保管期限。《決定》規定，設置、編制的會(huì)計賬簿、會(huì)計憑證、會(huì)計報(bào)表和其他會(huì)計資料，應當依照(zhào)有關法律、行政法規規定的保管期限進行保管。同時要求報(bào)關單證、進出口單證、合同以及與進出口業(yè)務直接有關的其他資料，應當在稽查期限内保管。
上(shàng)述修訂内容，由于稽查期限的延展，相(xiàng)應延長(cháng)了進出口資料保管的期限，意在促進企業(yè)建立完整的進出口單證管理制度，依法保障了海關稽查獲取更多(duō)翔實材料的渠道；對企業(yè)而言，則加大了材料審核及保管責任，對此，律所可以為(wèi)企業(yè)審核進出口材料，判斷是否存在違法風險，提供法律協助。
（二）降低(dī)企業(yè)的管理成本。《決定》取消了使用計算(suàn)機(jī)記賬、核算(suàn)的有關企業(yè)、單位應當将會(huì)計記錄打印成書面記錄保管的規定。該修訂内容與海關無紙(zhǐ)化通(tōng)關相(xiàng)銜接，有利于在進出口過程中提高(gāo)企業(yè)内、外部無紙(zhǐ)化操作的程度，同時明确了電(diàn)子數據與紙(zhǐ)質資料具備相(xiàng)同法律效力，不再要求企業(yè)“打印”并“保管”，減輕了企業(yè)負擔。
（三）删除重複規定。《決定》删去要求有關企業(yè)、單位向海關報(bào)送進出口貨物(wù)購買、銷售、加工(gōng)、使用、損耗和庫存情況資料的規定。該删除内容實質上(shàng)與之前條文中規定的“會(huì)計賬簿、會(huì)計憑證、會(huì)計報(bào)表、其他會(huì)計資料及進出口材料”是同一(yī)内容的材料，隻是前者從(cóng)經營流程進行概念界定，而後者以是否報(bào)關所需進行材料名稱的區分，上(shàng)述條文規定的明晰化，減輕了企業(yè)在稽查過程中向海關提供證據材料的負擔。
三、海關稽查的實施
（一(yī)）企業(yè)需加大對自(zì)身進出口信用狀況的關注力度
海關總署于2014年(nián)頒布了225号令《中華人民(mín)共和國(guó)海關企業(yè)信用管理暫行辦法》，對于企業(yè)的信用等級及不同等級享受海關的直接便利化措施和原則區分不同的監管措施，如對貨物(wù)的進出口貨物(wù)查驗率的高(gāo)低(dī)；進出口貨物(wù)單證審核從(cóng)簡還(hái)是從(cóng)嚴；進出口貨物(wù)通(tōng)關手續優先還(hái)是滞後等。
随著(zhe)我國(guó)對外貿易發展對口岸通(tōng)關便利化要求的不斷提高(gāo)，亟需強化海關稽查，通(tōng)過加強後續監管為(wèi)“前端”放(fàng)開(kāi)提供保障和支持。《決定》将海關根據企業(yè)“具體情況确定稽查重點”修訂為(wèi)“進出口信用狀況和風險狀況等确定海關稽查重點”，明确了海關有效開(kāi)展稽查核心是針對信用風險較大的進出口企業(yè)和進出口貨物(wù)，實施稽查将與企業(yè)進出口信用狀況挂鈎。對企業(yè)而言，隻有建立健全符合海關規定的信用管理體系，盡早根據自(zì)身情況實施AEO認證，才可有效防範海關“頻繁”稽查的風險。對此，律所可為(wèi)企業(yè)開(kāi)展AEO認證服務，并在認證服務過程中健全企業(yè)内控、财務、守法規範、貿易安全等領域的制度建設。
（二）進一(yī)步規範和優化海關稽查程序
自(zì)由裁量權是公共行政權力的一(yī)種基本運行方式，是海關執法時在法律、行政法規、規章、公告規定的範圍和幅度内，享有的自(zì)主決定權和處置權，廣泛存在于海關通(tōng)關監管、稅款征收、加貿保稅、稽查企管、緝私辦案等執法活動中。但是自(zì)由裁量權不是絕對的，仍然需要合理性原則的約束。《決定》為(wèi)規制徑行稽查的自(zì)由裁量權，将海關不經事(shì)先通(tōng)知進行稽查的情形明确限定為(wèi)被稽查人有重大違法嫌疑，其賬簿、單證等有關資料以及進出口貨物(wù)可能(néng)被轉移、隐匿、毀棄等緊急情況；将“經海關關長(cháng)批準”修改為(wèi)“經直屬海關或者其授權的隸屬海關關長(cháng)批準”。上(shàng)述修訂表明，海關已經認識到(dào)自(zì)由裁量權如不加以合理規制，容易被濫用，企業(yè)正常的不受幹擾的經營權将受到(dào)損害。
《決定》将稽查報(bào)告送被稽查人征求意見(jiàn)的情形限定為(wèi)“稽查報(bào)告認定被稽查人涉嫌違法”，并僅就(jiù)“稽查報(bào)告認定的事(shì)實”征求意見(jiàn)，而不再不作區分地将稽查報(bào)告交被稽查人征求意見(jiàn)，有助于提高(gāo)海關執法效率。對企業(yè)而言，稽查報(bào)告中提及的涉嫌違法行為(wèi)，對企業(yè)而言，難以準确判斷可能(néng)受到(dào)的處罰程度，因此需要借助律所提供海關法律咨詢服務。
（三）規範行政強制措施
根據2012年(nián)1月(yuè)1日施行的《行政強制法》的規定，行政強制措施包括查封場所、設施、或者财物(wù)；扣押财物(wù)等5類，《決定》将“封存”修訂為(wèi)“查封、扣押”，體現了下(xià)位法遵循上(shàng)位法規定的原則。“查封、扣押”雖然均是行政強制措施，但二者在實施對象、方式等方面均存在不同，為(wèi)充分保護企業(yè)合法利益，在企業(yè)财物(wù)被海關采取強制措施過程中，律所可針對海關采取行政強制措施是否适當、實施強制措施是否符合法定程序等方面為(wèi)企業(yè)提供法律咨詢。
（四）海關轉變職能(néng)、簡政放(fàng)權的具體體現。
《決定》增加了海關可以委托會(huì)計、稅務等方面的專業(yè)機(jī)構就(jiù)相(xiàng)關問題作出專業(yè)結論的規定；被稽查人委托專業(yè)機(jī)構作出的專業(yè)結論，可以作為(wèi)海關稽查的參考依據。引入中介機(jī)構協助稽查，是海關總署落實國(guó)務院轉變職能(néng)、簡政放(fàng)權的重要舉措，對促進海關全面深化改革、優化海關監管與服務将發揮重要作用。
中介機(jī)構将會(huì)成為(wèi)企業(yè)應對海關稽查的一(yī)個(gè)重要力量，也是企業(yè)實施常态化内部稽核和稽查的重要第三方渠道。。
企業(yè)需學會(huì)選擇和配合第三方機(jī)構，協助開(kāi)展合法、合理、有序的第三方稽核和積極整改，這樣才能(néng)保證企業(yè)貿易合規運營。
（五）充分保障被稽查人的救濟權利。
根據《行政複議法》[2]、《行政訴訟法》[3]之規定，申請行政複議或提起行政訴訟，均以當事(shì)人知道具體行政行為(wèi)之日起算(suàn)。《條例》修訂前，并未明确規定海關在向被稽查人送達稽查結論時是否需告知其救濟權利，因此有可能(néng)出現海關向當事(shì)人告知了該具體行政行為(wèi)，但當事(shì)人并不知道可以對該具體行政行為(wèi)提起複議或訴訟以維護自(zì)身合法權益，導緻超過複議或訴訟時限，使當事(shì)人喪失程序權利。修訂後《條例》要求海關應當在稽查結論中說明理由并告知救濟權利，正是為(wèi)了防止上(shàng)述問題的發生(shēng)。
四、企業(yè)自(zì)查自(zì)報(bào)問題
《決定》增加與進出口貨物(wù)直接有關的企業(yè)、單位主動向海關報(bào)告其違反海關監管規定的行為(wèi)，并接受海關處理的，應當從(cóng)輕或者減輕行政處罰。但企業(yè)在符合什麽條件(jiàn)的情況下(xià)能(néng)夠減輕或不予處罰，目前仍屬于海關内部掌握的量罰規範文件(jiàn)，因此企業(yè)為(wèi)準确預判其自(zì)查自(zì)報(bào)的法律後果，有必要引入律所的海關法律咨詢服務。
根據海關總署将規制海關自(zì)由裁量權工(gōng)作納入簡政放(fàng)權、轉變職能(néng)框架體系，作為(wèi)建設法治型海關的重要内容抓緊抓好的指導思想，對企業(yè)自(zì)查自(zì)報(bào)違規行為(wèi)的行政處罰幅度标準應當屬于海關規制的範疇。自(zì)查自(zì)報(bào)作為(wèi)企業(yè)主動向海關提起的守法行為(wèi)，企業(yè)卻由于處罰幅度屬于海關内部掌握的原因，而無法預估其自(zì)查自(zì)報(bào)的後果是減輕或不予處罰，有違行政法上(shàng)的信賴利益保護原則，以緻使企業(yè)自(zì)查自(zì)報(bào)的積極性受到(dào)不确定因素影響，最終可能(néng)使該條規定的實際效果大打折扣。
五、法律責任
《決定》提高(gāo)對故意違法行為(wèi)的罰款數額。修訂後的《條例》将企業(yè)故意違法行為(wèi)的處罰數額幅度提高(gāo)，一(yī)方面是順應經濟形勢發展的需要，另一(yī)方面也是對此類違法行為(wèi)加大整治力度的考慮。對企業(yè)而言，修訂後《條例》第三十條是對故意實施違法行為(wèi)的處罰規定，因此在對此類行為(wèi)定性過程中主觀方面至關重要，如企業(yè)雖然客觀表現為(wèi)拖延向海關提供材料，但是因為(wèi)海關稽查異地取證，未依照(zhào)法定程序向企業(yè)出具《帳簿單證調審單》，在此情況下(xià)，則不能(néng)對企業(yè)适用上(shàng)述處罰規定。為(wèi)準确界定企業(yè)行為(wèi)的性質，維護企業(yè)的正當權益，引入律所的海關法律咨詢服務尤為(wèi)必要。
[1]第四十五條 自(zì)進出口貨物(wù)放(fàng)行之日起三年(nián)内或者在保稅貨物(wù)、減免稅進口貨物(wù)的海關監管期限内及其後的三年(nián)内，海關可以對與進出口貨物(wù)直接有關的企業(yè)、單位的會(huì)計賬簿、會(huì)計憑證、報(bào)關單證以及其他有關資料和有關進出口貨物(wù)實施稽查。
[2]第九條公民(mín)、法人或者其他組織認為(wèi)具體行政行為(wèi)侵犯其合法權益的，可以自(zì)知道該具體行政行為(wèi)之日起六十日内提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。
[3]第四十六條 公民(mín)、法人或者其他組織直接向人民(mín)法院提起訴訟的，應當自(zì)知道或者應當知道作出行政行為(wèi)之日起六個(gè)月(yuè)内提出。法律另有規定的除外。